Une patience active

Interview du ministre de l’Économie et des Finances Tommaso Padoa-Schioppa: on ne peut établir une feuille de route pour l’Union européenne que si l’on sait clairement où l’on veut arriver. Nous sommes à l’un des moments de notre histoire dans lequel la situation générale prédispose à un nouvel élan

Interview de Tommaso Padoa-Schioppa par Roberto Rotondo

La signature des Traités de Rome dans la Salle des Horaces et des Curiaces, au Capitole, Rome, 25 mars 1957

L’Europe des Vingt-sept repart de Berlin. Les chefs d’État et de gouvernement des pays membres de l’UE ont signé une Déclaration solennelle qui devrait relancer le processus d’union politique et institutionnelle qui s’est grippé en 2005, après que l’électorat français et hollandais a dit “non” à la ratification du Traité de Constitution européenne. Prochaine étape, une Constitution avant les élections de 2009. Mais la Déclaration solennelle, signée à l’occasion des festivités pour le cinquantième anniversaire des Traités de Rome, acte de naissance de la Communauté européenne et de l’Euratom, est aussi une occasion pour réfléchir sur le chemin qui a déjà été fait, mais surtout sur celui qui reste à faire. Sur le rôle, sur les perspectives et sur les problèmes de l’Union européenne, qui est passée des sept pays fondateurs de 1957 aux vingt-sept pays actuels.
Le ministre de l’Économie et des Finances Tommaso Padoa-Schioppa, européiste convaincu, a été membre du Comité exécutif de la Banque centrale européenne et directeur général de la Commission européenne. Il a aussi écrit deux beaux livres sur les problèmes de l’Union: Europa, forza gentile et Europa, una pazienza attiva.

Selon une image célèbre attribuée à Delors, l’Europe est comme la bicyclette: ou on pédale ou on tombe. Selon vous, sommes-nous aujourd’hui en train de pédaler?
TOMMASO PADOA-SCHIOPPA: L’image est heureuse. La particularité de l’Union européenne est en effet d’être une institution en mouvement, in fieri, tandis que les institutions ont tendance à être statiques, au point que leur bonté se mesure aussi à leur stabilité. Les processus d’union politique du passé, comme la formation des États-Unis d’Amérique ou du Royaume d’Italie, ont été réalisés rapidement et ont eu un seul moment constituant, qui a marqué une discontinuité nette avec la situation institutionnelle et politique précédente. L’unification européenne est, au contraire, un processus de changement institutionnel long, elle comporte plusieurs moments de discontinuité, dans lesquels les institutions doivent être stables et en même temps dynamiques. C’est pourquoi l’image de la bicyclette est juste, mais j’ajoute que sur une bicyclette, il n’est pas nécessaire de toujours pédaler. Il est des moments durant lesquels on avance sur sa lancée, on vit de ses rentes en profitant des coups de pédale précédents. Le problème, c’est que l’Europe vit de ses rentes depuis de trop nombreuses années.
Si la construction européenne consiste, comme je le pense, à créer graduellement les structures d’une union politique, la dernière fois qu’un coup de pédale fondamental a été donné a été celle de Maastricht. Les deux choses les plus importantes qui sont arrivées par la suite sont la réalisation de l’union monétaire et l’élargissement de douze à vingt-sept pays. On souffre aujourd’hui du fait que, depuis trop longtemps, il n’y a pas eu d’avancées institutionnelles comparables au Traité du charbon et de l’acier de 1951, aux Traités de Rome de 1957, à l’élection directe du Parlement européen de 1979, à l’Acte unique, à l’union monétaire. La poussée s’épuise et la bicyclette a du mal à rester en équilibre.

Tommaso Padoa-Schioppa

Que pensez-vous de la Déclaration solennelle signée le 25 mars dernier, à Berlin, par les chefs de gouvernement?
PADOA-SCHIOPPA: Elle est le signe que nous sommes dans un de ces moments où se créent les conditions d’une nouvelle impulsion. Le point le plus bas a été touché en 2005, avec l’échec du Traité constitutionnel en France et en Hollande. À ce moment-là, si quelqu’un avait voulu, je ne dis pas donner le coup de grâce, mais véritablement bloquer l’Union, il aurait pu le faire. Par chance, cela ne s’est pas produit: la Grande Bretagne ne l’a pas fait et la France non plus, où la majorité qui avait refusé le Traité avait des motivations si hétérogènes qu’elle était incapable de faire aucune proposition. On commence à voir se dessiner maintenant les conditions d’une reprise et la Déclaration de Berlin pourrait être le pas qui ouvre une nouvelle possibilité. C’est important, parce qu’il est difficile de prendre des initiatives politiques courageuses dans un climat négatif comme celui qui régnait au moment du référendum français et hollandais.
Même si, dans la construction politique et institutionnelle, tout s’est arrêté pendant des années, l’Europe est de plus en plus un point de référence de notre vie sociale, économique, culturelle. L’Union est-elle donc un processus qui progresse, même en l’absence d’un projet clair et d’échéances fixées?
PADOA-SCHIOPPA: Par certains côtés, oui, c’est vrai. J’ai mis l’accent sur la partie institutionnelle parce que c’est sur les institutions que l’on peut vérifier si l’Europe est seulement un fait occasionnel ou si elle est une construction historique durable. En 1914, il semblait que l’Europe était unie: il y avait une société cosmopolite, on voyageait sans passeport, la liberté de change était grande. Mais la situation politique a dégénéré en peu de temps et il a suffi d’un coup de pistolet, celui qui a tué l’héritier au trône d’Autriche, pour tout détruire. L’illusion d’avoir construit l’Europe sans qu’elle ait été vraiment faite ou achevée, est dangereuse. Le fait que l’Europe des faits concrets avance est quelque chose de très positif, pourvu que ce processus ne soit pas perçu comme substitutif de l’achèvement d’un dessein institutionnel incomplet. Il ne doit être vécu que comme une condition favorable pour dépasser les hésitations et les difficultés. Le projet Erasmus, les échanges culturels et commerciaux, la réalisation de l’“espace Schengen” sont toutes des réalisations positives qui donnent au citoyen l’impression que l’espace commun est l’espace européen. Mais attention, si elles induisent à penser que l’unification est chose faite, c’est grave!
On parle beaucoup d’établir une feuille de route pour l’Europe. Quelles sont, selon vous, les étapes urgentes et nécessaires?
PADOA-SCHIOPPA: Pour avoir une feuille de route il faut savoir où l’on veut aller. Parmi les erreurs que l’on paie aujourd’hui, il y a celle de ne pas avoir affronté avec assez de clarté, dans les dernières années, le problème du point d’arrivée. Le parcours peut être tortueux, sinueux, mais il n’a de sens que si le but est clair.
Selon moi, le but est double: l’abandon du principe de l’unanimité et la disponibilité des ressources du budget pour appliquer les décisions prises. Tant qu’il faudra l’unanimité, il sera toujours plus difficile – sinon impossible, dans une Europe à vingt-sept – de prendre des décisions importantes. Et en admettant même qu’elles soient prises, tant que les ressources manqueront, on ne réussira pas à les appliquer; de plus, tant qu’il n’y aura pas de ressources, on n’agira pas, même dans les cas exceptionnels dans lesquels on sera arrivé à décider. De ce point de vue, le Traité constitutionnel présente lui aussi un bon nombre de carences, parce qu’il ne dépasse pas de façon décidée les obstacles de l’unanimité et du manque de ressources. Il se limite à mettre en place et à remettre en ordre ce qui existait précédemment. Et maintenant que ces deux objectifs sont définis, la première question à se poser est celle-ci: le Traité constitutionnel, quoique sans les atteindre directement, est-il un passage utile pour y arriver? Malgré tout, je pense que oui. Si le Traité était définitivement rejeté, il serait encore plus difficile d’aller de l’avant. Par-dessus tout, ce serait la consécration du fait que deux “non” valent plus que dix-huit “oui”. Et cela, c’est inacceptable.
Le fait qu’Angela Merkel ait revendiqué le droit de ne pas écarter, sous l’effet des “non” français et hollandais, le Traité constitutionnel est très important, parce que cette revendication a bloqué la nécrose qui était en train de se développer. Je pense que la déclaration de Berlin du 25 mars et l’engagement à prendre une décision avant 2009 renforcent les dix-huit pays (une large majorité des membres de l’Union) qui ont déjà dit “si” au Traité. La réunion en Espagne des pays qui ont ratifié le Traité, quoique sans la participation des Français – qui en ont souffert – et des Anglais – qui n’ont même pas dit s’ils ont l’intention de faire ratifier le Traité – est un signe que l’on veut valoriser les attitudes favorables au Traité et qu’il y a une claire volonté de se remettre en chemin.

La signature du Traité de Maastricht, le 7 février 1992

L’attitude de la Grande-Bretagne qui a un pied hors de l’Union européenne et l’autre dedans n’est pas nouvelle. Mais comment la France, qui est parmi les fondateurs de l’Union, a-t-elle pu perdre son élan européiste?
PADOA-SCHIOPPA: La France a toujours eu le contrôle du frein et de l’accélérateur dans le processus européen. Pendant cinquante ans, il y a eu autant d’union que la France en a voulu. La grandeur de la France, qui est sortie vainqueur de la Seconde Guerre mondiale, a été de se réconcilier avec l’Allemagne et de promouvoir l’Europe unie. La France a eu de grands constructeurs de l’Europe unie comme Monnet, Schumann, Marjolin, Delors. Mais c’est aussi le pays où le mythe de l’État national absolu, intangible, autosuffisant est le plus fort. Dans les autres grands pays de l’Europe continentale (à l’exception de la Pologne), prévaut la position proeuropéenne: les citoyens y sont en large mesure favorables, aucun des grands partis n’a dans son programme rien qui s’oppose à la supranationalité. En France, ceux qui sont pour et contre sont en nombre égal et sont répartis un peu dans tous les partis. Le problème est que, sans la France, l’Europe n’avance pas. Le vrai problème aujourd’hui, c’est celui de la France qui doit éclaircir intérieurement sa position.
Pourquoi des pays aussi jaloux de leur souveraineté nationale devraient-ils renoncer à une partie de leurs pouvoirs en faveur d’une institution supranationale? Pour les pères fondateurs de l’Europe, c’était clair: pour éviter une autre guerre mondiale. Mais aujourd’hui?
PADOA-SCHIOPPA: La raison première, c’est que la souveraineté que les pays croient avoir, en réalité, ils l’ont déjà perdue. Il y a les symboles, les rites, y compris le rite démocratique d’élire des gouvernements convaincus de pouvoir résoudre les problèmes fondamentaux qui échappent en fait à leur pouvoir, mais qui sont objets de débat comme s’ils en dépendaient encore. Ce pouvoir a été en grande partie perdu dans le domaine de l’économie, où il y a maintenant un marché mondial; il a été perdu pour faire face aux menaces écologiques qui concernent toute la planète; il a été perdu pour gouverner le phénomène de l’immigration. Il n’existe plus pour la sécurité intérieure, parce que le terrorisme ne connaît pas de frontière et il n’existe plus pour la paix, parce que le problème n’est plus la paix en Europe mais la guerre au-delà de nos frontières. Une grande partie des guerres de ces dernières années se sont déroulées juste derrière nos frontières: au Moyen-Orient, en Afrique, dans les Balkans, en Irak, en Afghanistan. La souveraineté que l’on veut conserver est en grande partie une illusion. Le vrai problème n’est pas de la céder mais de la reconquérir.
On a mal digéré en Pologne l’ouverture d’Angela Merkel à la Russie de Poutine. La chancelière allemande a même été comparée à Hitler sur quelques journaux polonais. Mais est-il possible de concevoir une Europe sans un rapport privilégié avec la Russie?
PADOA-SCHIOPPA: Je crois que non. Quand se sont formés les États-Unis d’Amérique, il y avait une claire conscience parmi les pères fondateurs comme Washington et Jefferson que les frontières naturelles de la jeune nation étaient les deux océans, que l’Amérique était potentiellement un État continental autosuffisant, défini par l’océan. Pour l’Europe, cela n’est pas possible; nous manquerons toujours de frontières naturelles à l’est et au sud-est. Pour les Européens, la politique de l’au-delà des frontières est bien plus difficile à définir que pour l’Amérique. Jusqu’à présent cette politique a été conduite en faisant entrer dans l’Union ceux qui étaient immédiatement de l’autre côté de la frontière. Mais, par la force des choses, cette politique est en train de s’épuiser. Il est naturel que les Balkans soient destinés à entrer dans l’Union, mais il n’en est pas de même pour la Russie ou pour les pays d’Afrique du Nord. Il faut alors une politique de sécurité commune avec ces pays, une politique de partnership, une politique qui rassure sur les conséquences qu’aura une Europe unie qui arrivera à leurs frontières. Nous ne pouvons pas reproduire la contiguïté hostile qu’il y a eu entre la France et l’Allemagne dans la seconde moitié du XIXe siècle et dans la première moitié du XXe. Je comprends que la Pologne puisse parfois se sentir prise entre deux géants qui ont été autrefois ses ennemis. De plus, en ce moment, en Pologne, il y a un retour du nationalisme; mais je ne pense pas que les prises de position que vous avez rappelées reflètent le sentiment de la majorité des Polonais.

Les festivités à l’occasion de la délibération pour l’entrée de la Slovénie qui, avec la Roumanie, est l’un des derniers pays à être entré dans l’UE

La présence significative de l’OTAN dans l’Est de l’Europe, outre qu’elle ne rassure pas les pays qui sont au-delà des frontières de l’Union européenne, ne retarde-t-elle pas le moment où l’Europe assumera la responsabilité du problème de la sécurité?
PADOA-SCHIOPPA: Pour les pays du Centre et de l’Est européen, la sécurité est le premier problème, il y va de leur survie comme pays indépendants. C’est pourquoi, dans la mesure où ils ont un problème de sécurité militaire, ils voient dans l’OTAN – beaucoup plus que dans l’Union européenne – le facteur de sécurité. Si, en 1954, le traité sur la Communauté européenne de défense n’avait pas été rejeté par les Français, nous aurions une défense commune, et aujourd’hui, quand un pays de l’ex-pacte de Varsovie entrerait dans l’Union, il adhérerait à la CED (Communauté européenne de défense) au lieu qu’à l’OTAN.
Quel poids a eu sur l’Union le fait qu’elle se soit divisée sur l’intervention armée en Irak?
PADOA-SCHIOPPA: Cette division a pesé dramatiquement lourd surtout sur l’Irak lui-même et le Moyen-Orient. Si l’Irak et le Moyen-Orient sont dans une situation tragique, cela est dû en partie au fait que l’Europe n’a pas su intervenir dans une région à laquelle elle est historiquement très liée et dont elle est géographiquement très proche. Elle n’a pas su intervenir parce qu’elle est divisée, parce qu’elle n’existe pas comme sujet historique unitaire de la politique étrangère. Notre division a créé un immense dommage aux Irakiens; mais elle a suscité aussi beaucoup de problèmes pour les Israéliens et les Palestiniens, laissant le champ libre à une politique dont nous avons aujourd’hui sous les yeux les résultats catastrophiques. Les divisions ont été aussi dommageables à l’Europe, parce qu’il est dramatique d’avoir conflits et chaos à deux heures d’avion de chez nous.
La crise avec l’Iran pourrait-elle avoir une issue différente?
PADOA-SCHIOPPA: Je ne suis pas doué pour les prévisions. Si l’on pense de façon positive, on est conduit à penser que l’expérience peut avoir enseigné quelque chose. Mais il reste le problème de fond: quelles sont les raisons qui empêchent une politique étrangère commune? Il ne faut pas oublier que l’Europe était, oui, divisée sur l’Irak, mais pas plus que n’était divisée l’opinion publique à l’intérieur de beaucoup de pays européens.
La moitié peut-être seulement des Britanniques était favorable à l’attaque militaire contre l’Irak – attaque approuvée, d’ailleurs, par le vote déterminant des conservateurs – de même que les Français n’y étaient pas tous opposés. La différence par rapport à l’Union européenne est que, dans chacun des pays particuliers, il existe un système institutionnel grâce auquel, même quand l’opinion publique et les formations politiques ont des opinions différentes sur ce qu’il faut faire, une décision claire est prise. L’Europe, au contraire, n’a pas de système de ce genre et, il faut le dire, elle ne l’aurait pas quand bien même le Traité constitutionnel serait en vigueur. Nous ne serons jamais une union réelle tant qu’il n’y aura pas d’institutions capables de nous faire avancer, même quand nous ne sommes pas tous d’accord.

La chancelière allemande Angela Merkel avec le président russe Vladimir Poutine, à Sochi, 21 janvier 2007

On continue à discuter sur l’absence de toute référence aux racines chrétiennes dans la Constitution. Quel est votre avis sur cette question?
PADOA-SCHIOPPA: Que les racines chrétiennes soient la colonne vertébrale de ce corpus européen est une vérité historique inattaquable, reconnue de tous; la démocratie elle-même est réapparue dans les ordres monastiques. C’est une autre question de décider si ce fait doit être inscrit ou non dans une Constitution. Certaines Constitutions des États européens en font mention, la Constitution d’Irlande et d’Allemagne, par exemple. Dans la rédaction de la Constitution européenne a prévalu l’esprit laïque de la France, le pays qui s’est battu le plus contre cette reconnaissance. Et pourtant un grand spécialiste des Constitutions comme Joseph Weiler, un juif pratiquant, a soutenu avec des arguments très puissants que la Constitution européenne devrait prévoir un rappel explicite des racines chrétiennes: on voit que la question est ouverte et n’intéresse pas seulement le catholicisme militant. Je comprends la valeur qu’aurait ce rappel explicite mais je ne partage pas la crainte que, de sa présence ou de son absence, dépendent le destin et le salut de l’Europe.
La construction européenne est encore aujourd’hui, selon vous, le processus de globalisation en cours le plus intéressant?
PADOA-SCHIOPPA: Oui. Le fait que l’Union européenne ait traversé, ces dernières années, un de ses moments récurrents de méfiance et de mélancolie ne change rien à ma conviction. N’oublions pas que l’économie est en train de reprendre vigueur. En Espagne, en Italie, en Allemagne, il y a en ce moment des gouvernements plus explicitement proeuropéens qu’il y a trois ou quatre ans. Surtout, les raisons fondamentales pour lesquelles l’Union est nécessaire sont encore toutes présentes.
Il se peut qu’à la fin l’Union n’arrive pas à son objectif, de même que personne ne nous assure que notre civilisation ne disparaîtra pas. N’oublions pas l’Île de Pâques, dans laquelle la population s’autodétruisit en épuisant toutes ses ressources pour réaliser des monuments colossaux. Pour une civilisation, l’autodestruction due à une politique erronée est toujours possible. Si vous me demandez si je suis sûr que l’Europe n’aura pas ce destin tragique, je dois répondre que non, je ne suis effectivement pas sûr. Mais je cherche, avec mes petits moyens, à faire quelque chose pour éviter ce destin. Puis, on verra, les conclusions se tirent après.